政府购买服务落地应关注什么

发布时间:2020年04月08日 来源:朱士龙 中国政府采购报

      近日,财政部公布了《政府购买服务管理办法》(财政部令第102号,以下简称《办法》),《办法》自2020年3月1日起施行。这是首个以部门规章形式对政府购买服务实施的硬化约束,纠正近年来政府购买服务内容中出现的泛化等问题,为进一步规范和加强政府购买服务行为,提供了理论依据。

      下文笔者将从《办法》的多个方面结合实际工作谈一下对政府购买服务的理解,并对相关内容予以分析。


      政府购买服务适用条件

      《办法》第二条规定“本办法所称政府购买服务,是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项,按照政府采购方式和程序,交由符合条件的服务供应商承担,并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。”由此可以看出,政府购买服务有两个条件,一个是属于国家机关自身职责范围内的服务;一个是适合通过市场化方式提供的服务。这两个条件应当同时具备才属于政府购买服务事项。


      政府购买服务的购买主体

      《办法》第五条规定“各级国家机关是政府购买服务的购买主体。”根据《中华人民共和国宪法》规定,国家机关包括国家权力机关、国家行政机关、国家监察机关、国家审判机关、国家检察机关、国家军事机关等。那么党的机关、政协机关、民主党派机关、使用行政编制的群团组织机关和承担行政职能的事业单位是否属于政府购买服务的购买主体?笔者认为,从政府购买服务的由来、目的和购买主体等规定看,其强调的是购买主体的行政职能属性,非具有行政职能的部门和单位应该不属于本《办法》规范范围,但考虑到政府购买服务行为有其特殊性,在政府采购法有关采购人规定(国家机关、事业单位和团体组织)的基础上,结合政府购买服务行为的特殊性,《办法》第三十三条做出了规定:“党的机关、政协机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位和使用行政编制的群团组织机关使用财政性资金购买服务的,参照本办法执行。”


      政府购买服务的承接主体

      《办法》第六条规定“依法成立的企业、社会组织(不含由财政拨款保障的群团组织),公益二类和从事生产经营活动的事业单位,农村集体经济组织,基层群众性自治组织,以及具备条件的个人可以作为政府购买服务的承接主体。”这是对承接主体范围的界定,其中承接主体中不含承担行政职能事业单位、公益一类事业单位。这种规定,满足了政府采购法有关供应商资格、条件相关规定,面向具备提供服务条件的市场主体开放,同时落实了党中央、国务院关于完善城乡社区治理的有关意见要求,又与政府购买服务的特殊要求以及当前事业单位改革情况相结合。

 

      不得作为购买主体和承接主体情形

      依据现行政策,事业单位分为承担行政职能事业单位、公益一类事业单位、公益二类事业单位、生产经营类事业单位四类。《办法》第八条规定“公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织,不作为政府购买服务的购买主体和承接主体。”按照《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》规定,事业单位承担基本公益服务,不能或不宜由市场配置资源的,划入公益一类。因此,公益一类事业单位不属于国家机关,其功能定位是负责直接提供特定领域公益服务的主体,因其与行政机关性质不同,不具有行政管理职能,除特殊情形外,不宜作为政府购买服务的购买主体;此外,公益一类事业单位是由政府设立并保障全额经费,应当全力履行好政府赋予的提供基本公共公益服务职责,如允许其承接政府购买服务,将不利于其集中精力履职尽责,同时也造成了即为其提供预算保障又向其购买服务的资金问题。因此,也不能作为政府购买服务的承接主体。使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织,与公益一类事业单位在性质上基本相同,在政府购买服务问题上应同等对待。


      公益一类事业单位作为政府购买主体的特殊情形

      对公益一类事业单位因能力不足或者需求超出公益一类事业单位供给能力等原因,暂时难以满足相关公共服务需求,需要通过向社会力量购买相关服务作为补充的,可以作为购买主体实施政府购买服务,这类情况属于一个特例。因此,其在具体实施政府购买服务前,需要同级财政和主管部门严格审核把关,目的是以防止一边向社会力量购买、一边出现现有公益一类事业单位供给能力闲置现象的发生。


      政府购买服务范围界定

      《办法》第十条明确规定六类事项不得作为政府购买服务内容:一是不属于政府职责范围的服务事项;二是应当由政府直接履职的事项;三是政府采购法律、行政法规规定的货物和工程,以及将工程和服务打包的项目;四是融资行为;五是购买主体的人员招、聘用,以劳务派遣方式用工,以及设置公益性岗位等事项;六是法律法规及国务院规定的其他事项。这是解决政府购买服务内容泛化的具体规定。其中,第二至六项中,属于政府职责范围的事项,应当通过《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)及国家相关法律法规规定组织实施。

    实际工作中,存在一些地方或部门以招聘“政府购买服务人员”“购买岗位”等借政府购买服务的名义用工,相关人员名义上与劳务公司签订合同,实际上以劳务派遣的方式到政府部门工作。这种以政府购买服务名义变相用工的形式,混淆了政府购买服务、政府以劳务派遣方式用工和政府聘用编制外人员的不同政策规定,劳动者的合法权益也难以保障,还可能造成不必要的人事纠纷。更有甚者还将本该由自己直接履职的事务也通过政府购买服务外包出去,转嫁工作责任等,这些错误做法应当依法予以纠正。


      政府购买服务目录管理

      《办法》第十一条规定“政府购买服务的具体范围和内容实行指导性目录管理,指导性目录依法予以公开。”《办法》明确了购买内容是实施政府向事业单位购买服务的一项基础性工作,并对具体购买项目实施目录管理。政府购买服务指导性目录在中央和省两级实行分级管理。各级政府部门应当按照指导性目录编制的要求,在摸清本部门所属事业单位提供服务状况基础上,将先由其承担并且适宜由社会力量提供的服务事项确定为购买内容,并列入本部门政府购买服务指导性目录,作为政府向事业单位购买服务的依据。只有纳入政府购买服务指导性目录的服务事项,且已安排预算的,才可以实施政府购买服务。

      编制政府购买服务指导性目录应当重点把握以下三点原则:第一,部门所属的生产经营类事业单位承担且财政保障经费的公共服务事项,应当列入指导性目录;第二,部门所属的公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的公共服务事项,应当列入指导性目录;第三是部门所属公益一类事业单位承担的公共服务事项,需求超出公益一类事业单位供给能力且能够向其他社会力量购买的,可以列入指导性目录,但需要财政部门严格把关,并视实际情况而定。笔者认为,第一和第二两类的事业单位是必须纳入目录中实施政府购买服务的。

      值得注意的是,政府购买服务项目属于政府集中采购目录内的,应当严格执行政府采购集采目录的相关规定。既不属于政府购买服务目录也不属于政府集中采购目录的项目,且属于政府采购限额以下的,应该不属于政府采购服务和政府购买服务范畴,不应以牺牲效率为代价,将此类项目强行纳入采购管理,这也属于管理上的过位和泛化的问题。


      政府向个人购买服务

      虽然政府购买服务的承接主体主要为企事业单位和社会组织等专业服务机构,但在城乡基层社区或某些特殊行业领域,可能存在组织型承接主体缺乏或优势不足的情形,在此情形下,政府可以向个人购买服务。此外,专家学者也可以以个人身份提供政府咨询、专业评审等服务。《办法》第十八条规定“购买主体向个人购买服务,应当限于确实适宜实施政府购买服务并且由个人承接的情形,不得以政府购买服务名义变相用工。”明确具备条件的个人可以作为政府购买服务的承接主体,同时禁止借政府购买服务名义变相用工。实际工作中还应当注意,购买主体向个人购买服务的,要根据《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)《政府采购法》和本《办法》有关规定签订政府购买服务合同,并按合同约定支付购买费用。


      政府购买服务合同

      关于政府购买服务合同的问题实践中应当注意:一是政府购买服务合同的法律适用,政府购买服务合同的签订、履行、变更,适用《合同法》的相关规定。二是应当签订书面政府购买服务合同,明确服务的内容、期限、数量、质量、价格,资金结算方式,各方权利义务事项和违约责任等内容。三是政府购买服务合同应当依法予以公告。四是政府购买服务合同履行期限。此外,购买主体还应当做好对项目执行情况的跟踪,及时了解掌握购买项目实施进度及资金运作情况,督促承接服务的事业单位严格履行合同,确保服务质量,提高服务对象满意度。承接服务的事业单位履行合同约定后,购买主体应当及时组织对合同履行情况进行检查。购买主体向承接主体支付购买服务资金,应当根据合同约定和国库集中支付制度规定办理。

      另外还应当注意,政府购买服务合同履行期限一般不超过1年。只有满足在预算保障的前提下,对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目,可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同,即合同履行最长期限为3年。虽然有些地方事业单位分类尚不完善,公益二类事业单位还将长期并存,但也不宜超限期或者无限期续签合同,这种做法不仅背离了政府职能转变战略部署,背离了实施政府购买服务改革的初衷,背离了公益二类事业单位改革的重点目标,也不利于推进社会组织健康发展,应当予以纠正。


      政府购买服务履约验收

      关于政府购买服务履约与验收,实际工作中应注意,购买主体或者集中采购机构应当按照采购合同规定组织履约验收,并出具验收书,验收书应当包括每一项服务要求的履约情况。属于为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务项目,供应商提交的服务成果应当在政府部门内部公开。属于为增加国民福利、受益对象特定,政府向社会公众提供的公共服务项目,验收时可以邀请第三方评价机构参与并出具意见,验收结果应当向社会公告。以人为对象的公共服务项目,验收时还应按一定比例邀请服务对象参与并出具意见。对于金额较大、履约周期长、社会影响面广或者对供应商有较高信誉要求的服务项目,可以探索运用市场化手段,引入政府采购信用担保,通过履约担保促进供应商保证服务效果,提高服务水平。

      政府购买服务绩效管理

      《办法》明确了政府购买服务绩效管理的主体、对象和方式等要求,要把“物有所值”理念贯穿绩效管理全过程。购买主体对政府购买服务项目应当开展事前绩效评估,定期开展绩效评价,探索运用第三方评价评估等,全过程加强政府购买服务项目的绩效管理。购买主体和财政部门应当按照全过程预算绩效管理制度要求,加强服务项目政府采购绩效评价,对项目的资金节约、政策效能、透明程度以及专业化水平进行综合、客观评价,评价结果作为选择承接主体的重要参考依据。通过实施绩效管理,着力解决好“买得值”的问题,以不断提高政府购买服务的质量和效益,更好地满足人民群众日益增长的公共服务需求。


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