破解实践难题,发挥好支持中小企业的政策功能

发布时间:2020年08月28日 来源:中国政府采购报

——政采“大咖”畅谈《政府采购促进中小企业发展暂行办法》修订


主持人:

★中国政府采购报记者 杨文君


嘉宾:

★中国人民大学国家发展与战略研究院、公共管理学院教授 王丛虎

★内蒙古自治区财政厅政府采购处处长 赵大军

★青岛市财政局二级调研员 朱士龙

★中机国际招标有限公司总经理 岳小川

★某财政厅政府采购处有关负责人 Z

★某中小企业负责人 M




主持人:大家好,欢迎各位专家参加本期的圆桌论坛。要知道,中小企业堪比经济体系中的“毛细血管”,对一个国家或地区的经济发展、稳定增长和民生改善等方面发挥着基础作用。作为具有政策功能属性的政府采购,近年来也实施了多项举措以扶持中小企业发展,在取得一定成绩的同时,也暴露出了一些问题,《政府采购促进中小企业发展暂行办法》(以下简称《暂行办法》)亟待修订。此前有关部门也做了大量的工作,并向地方征求修订意见。为了更好地聚焦与探讨实践中的问题,本报也征集了一些修订意见,发现话题主要集中在预留采购份额、价格扣除、中小企业认定和绩效评价四个问题上。

◎预留采购份额该不该?

王丛虎:的确,这四方面的问题比较突出,我先来谈谈预留采购份额的问题。根据《暂行办法》的规定,预算单位在满足机构自身基本需求的前提下,应当预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上给中小企业。个人认为,为中小企业预留一定的采购份额,这项政策本身是利好的,但很多预算单位并没有按照规定严格执行。

Z:规定很好,但落地很难。实际上政府采购授予中小企业的合同份额要远远大于30%。

赵大军:内蒙古自治区2019年共面向中小企业采购500多亿元,远远超过预留份额要求比例。

朱士龙:个人认为30%的预留份额已经不低了,但是很多采购人并未严格执行,主要是未把这部分预算在采购计划、采购文件中标识出来,这同样为后续的统计工作埋下了误差的隐患。建议为中小企业设置专门的采购包。

主持人:有关人士建议,采购单位在满足机构自身运转和提供公共服务基本需求的前提下,应当将一定金额以下的采购项目(如,100万元以下的货物、服务项目,120万元以下的工程项目)全部预留给中小企业。对此,各位专家怎么看?

赵大军:现行内蒙古政府采购集中采购目录规定分散采购限额标准为100万元,不在目录内且金额低于100万元的不属于政府采购范畴。这就导致政府采购无法对很多100万元以下的项目实施监管,无法了解采购人是否将100万元以下的项目面向中小企业采购。因此,未来要进一步加强采购人的主体责任,加强采购人的自我约束,才能将对中小企业的扶持政策落到实处。

岳小川:强调预留份额是非常有必要的,现在采购人往往忽视这一问题,有时最后的项目承接方未必是中小企业。但是,如果强制要求一定金额以下的政府采购项目必须预留给中小企业,个人认为这样的做法较为刚性。

这主要是因为,中小企业和大型企业相比,它们之间不仅仅是规模的差异,还包括技术水平、生产能力等方面的差异。比如,100万元以下的货物或者120万元以下的工程,如果强制要求中小企业来承接,可能会影响到这部分采购任务的完成情况。另外,有些货物、服务和工程项目,虽然其预算金额小,但项目的技术要求并不一定低,将预算金额小的项目交由中小企业来承接的做法有些片面化。

因此,个人建议上述额度要求还要再斟酌,不宜强制性规定,但确保一定的最低预留份额仍然非常必要。

M:建议规定不要太刚性,也要兼顾好大型企业参与政府采购的竞争环境。

◎现行价格扣除比例低不低?

主持人:当前,很多地方对小型和微型企业产品的价格给予6%-10%的扣除,各位专家认为这个比例是否合适,实践中还存在哪些问题,是否还有其他建议?

Z:6%—10%这个比例还是合适的。以100万元的项目为例,按10%的扣除比例来讲,如果某小型企业的报价是100万元,其最终报价则计为90万元,此时另一家大型企业报价为95万元,那么这家小型企业的报价将非常具有竞争优势。此外,还要考虑企业的利润,对于目前的很多项目,企业利润率在10%—20%左右。

岳小川:我也认为6%—10%这个扣除比例是合适的,实践检验结果也是如此。目前,按照《暂行办法》的规定,鼓励大中型企业和其他自然人、法人或者其他组织与小型、微型企业组成联合体共同参加非专门面向中小企业的政府采购活动,同时可给予联合体2%-3%的价格扣除。这样做,即通过中小企业的价格优势和大型企业的技术优势兼顾到双方,政策是非常利好的。

但如果把我刚刚提到的价格扣除比例再提高,个人认为不太妥当,这可能使一些大型企业丧失竞争优势。

另外一个需要关注的问题是,如何在工程项目中体现对中小企业的价格优惠。对于工程项目,简单的价格扣除可能无法起到支持中小企业的作用,因为这类项目是采用基准价方式确定价格得分的。举个例子,本来某中小企业的工程报价是合适的,恰好能够得到较高的分数,一旦实行价格扣除,它的价格得分反而降低了。因此,个人认为,对于工程项目不一定要从价格扣除方面去考虑,可以试着通过额外的鼓励加分体现对中小企业的关怀。

朱士龙:6%—10%的价格扣除比例是依据相关行业大型企业的盈利水平设定的,即将6%—10%这部分利润让利给中小企业,以支持中小企业的发展。在货物和服务类政府采购项目中给予中小企业价格扣除,很容易计算,也容易落实到位。但对于工程项目,政府采购相关法律法规并没有对此做确切的规定,按照现在工程建设领域的评分办法和标准进行打分,价格扣除对小微企业并不划算,换言之,这种价格扣除的做法并适合支持承接工程项目的中小企业。

对于大型企业与中小型企业组成的联合体,尽管规定在联合协议中给予联合体2%—3%的价格扣除,实际上,中小企业也未必能得到很多实惠,因为项目很有可能全部交由大型企业来操作。对此,个人建议采购人在政府采购合同中加以明确,并在合同执行及项目验收中给予重视,确保大型企业在获得价格优惠的同时,也能让中小企业真正地参与到政府采购活动中,并由此获得相应的利润。

此外,建议将预留份额、价格扣除和采购包等政策规定统筹考虑,使这些举措能够更加协调。

赵大军:关于未向中小企业预留份额但有中小企业参与投标的政府采购项目,内蒙古自治区按照《暂行办法》的规定,在招标文件或谈判文件、询价文件中要求,对小型和微型企业产品的价格给予6%-10%的扣除,用扣除后的价格参与评审。目前,我区政府采购中心对该政策执行较为严格,在编制招标文件时也比较规范,均能按政策要求对中小企业进行价格扣除后再予以评审。但部分社会代理机构,尤其目前对社会代理机构管理较为宽泛,社会代理机构执业素质参差不齐,对政策把握不准或不了解相关政策,对中小企业价格扣除这项政策执行得不够好,我们通过代理机构监督检查也确实发现了这一问题的存在。

下一步,我们打算通过打造全流程电子化评标系统,将社会代理机构纳入全流程电子化中,规范其招标文件的编制,实行从源头控制的办法,要求所有政府采购项目都把支持中小企业的政策落实落细。

M:目前,很多地方执行的是6%的价格扣除比例,而个人认为6%比例的作用较小。

据了解,有关人士建议采购人根据相关行业平均利润率、市场竞争状况等确定价格扣除比例,这对采购人的要求太高,一旦采购人存在不专业、调研不充分等问题,甚至打着“歪念头”,则中小企业未必能够享受到政策红利。

◎中小企业认定难不难?

主持人:目前,在政府采购活动中是如何进行中小企业认定的,实践中存在哪些问题?

赵大军:中小企业认定应该按照《暂行办法》第二条第三款所规定的“国务院有关部门根据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标制定的中小企业划分标准”。2011年工信部联合国家统计局、国家发改委、财政部发布了中小企业划型标准,对不同行业中小企业标准有具体规定。一般是由参加政府采购活动的中小企业提供规定的《中小企业声明函》,我们按照《暂行办法》和划型标准对其进行审核与认定。但存在一定的困难,尤其是在投诉处理时,被投诉企业的中小企业认定工作难度较大,往往难以得到其所在地中小企业主管部门的支持。

岳小川:中小企业的认定确实是一件比较困难的事情,既可以采用企业自我认定的方式,也可以采用由政府认定的方式。但如果是政府认定,则行政成本会比较高,而且政府是否愿意进行认定也有待讨论。我认为企业自证的方式是合理的,当然,如果企业的认定出现了问题,以至于出现质疑投诉,这就有待进一步解决。

朱士龙:《暂行办法》出台后,各级财政部门在严格执行,但其他有关部门并没有完全执行,这给中小企业的认定工作带来了很大的困难。加之我国实行的是中小企业自我承诺制,容易引发一些后期的质疑投诉,而各地相关部门并不配合财政部门提供相关认定意见,尤其是在跨区域的情形下,这让中小企业认定难的问题“雪上加霜”。

另外,《中小企业划型标准规定》是分行业对企业进行划型的,因为行业的不同,划型标准也有差别,这在实践过程中也非常难把握。

主持人:针对中小企业认定方面的问题,有关人士建议:一是在政府采购货物、服务项目中,所提供的货物全部由中小企业制造的,所提供的服务由中小企业直接承担;在政府采购工程项目中,参加政府采购活动的供应商为中小企业的;以联合体形式参加工程项目,且联合体各方均为中小企业的,视同为中小企业;另外,对于工程项目,联合体中有中型企业的,联合体视同为中型企业。二是政府采购监督检查和投诉处理中对中小企业的认定,由企业所在地的县级以上中小企业主管部门负责。对于上述建议,各位专家怎么看?

王丛虎:中小企业认定,关键是对生产企业的认定,支持中小企业应该是对中小生产企业的支持、对产品的支持,若演变成对流通环节的支持就可能有悖于政策的初衷。

Z:我认为上述提议非常好。按照当前《暂行办法》的规定,中小企业应当同时符合两个条件:一是参与响应采购的企业符合中小企业划分标准;二是提供本企业制造的货物、承担的工程或者服务,或者提供其他中小企业制造的货物。而该项建议正本清源,从制度层面简化目前执行的“双标”规定,该做法更能体现政府采购促进中小企业发展的政策目的。

朱士龙:实践表明,各相关部门关于中小企业的认定工作执行力度不够,能否考虑将修订后的办法上升一个级次,要求相关部门同时执行,避免支持政策流于形式。

另外,有关人士建议,“在政府采购货物、服务项目中,所提供的货物全部由中小企业制造的,所提供的服务由中小企业直接承担的;在政府采购工程项目中,参加政府采购活动的供应商为中小企业的,视为中小企业”。那么,如何认定货物、服务或者工程是中小企业产出或提供的?货物尚且有商标,服务及一些小型工程的商标则无从寻找。所以一定要通盘考虑中小企业的认定问题。

岳小川:如果出现质疑投诉,再由中小企业主管部门作出认定,这样做是合理的。一方面可以节约行政成本,另一方面也可以提高政府采购效率。当然我们可能还需要特别明确一点,当企业自我认定错误时,如何处罚或者企业应承担怎样的责任,此问题还需要做进一步说明。比如,如果是由于企业自身对划型标准理解不准确而导致认定错误,则不宜予以处罚,只有当其故意弄虚作假时才应被处罚。

除此,按照当前的规定,我们鼓励大中型企业与小型、微型企业组成联合体共同参加非专门面向中小企业的政府采购活动,组成的联合体可以享受到一定比例的价格扣除等优惠。但按照主持人提到的建议,以联合体形式参加工程项目,且联合体各方均为中小企业的,视同为中小企业;联合体中有中型企业的,联合体视同为中型企业。换言之,一旦中小企业和大型企业组成联合体,那么中小企业就不再享受价格扣除优惠,个人认为这样的做法还有待考量,建议制定鼓励中小企业和大型企业组成联合体的相关办法。

M:关于中小企业的认定,目前主要是根据《中小企业划型标准规定》,建议中小企业的认定标准在此基础上加以完善。另外,如果企业在自证方面存在困难,相关部门应做好服务和宣传工作。

◎ 绩效评价行不行?

主持人:加快现代财政制度、实施全面绩效管理已成为各地财政改革必不可少的事项,对此,有关人士建议,各地区、各部门应当将政府采购支持中小企业纳入预算项目绩效目标,合理设置绩效指标,定期开展绩效监控和评价,强化绩效评价结果应用。各部门应当将政府采购支持中小企业的具体情况报告至同级财政部门,在指定媒体上公布,财政部门向同级人民政府报告面向中小企业采购的情况。对此,各位专家怎么看?

岳小川:这是非常必要的。将政府采购支持中小企业纳入预算项目绩效目标,这样才能真正把该项政策功能落到实处。

Z:绩效评价工作的开展对采购人和代理机构提出了更高的要求,如何做、做好,还需要实践的回答。

朱士龙:然而,绩效评价本身实施起来并非易事,因为其需要一个较为完整的指标体系,这个指标体系的设定非常关键,如果规定得过于僵化,可能使这种评价趋于形式化,规定的范围过小,则可能使该项工作具有指向性,有失公平。

建议进行实时跟踪评价,货物类项目可以是一次评价,服务类、工程类项目则需要进行服务过程、工程建设进度的评价,因此,根据不同的标的实施不同的绩效评价方法就显得非常关键。而且,建议全国统一指标体系,统一衡量。

M:将此项工作纳入绩效评价的做法非常好,但是如何做,还要做相应的细化。另外,个人认为“汇报”“公告”的力度是不够的。希望此项绩效评价工作尽快开展。

主持人:各位专家对政府采购支持中小企业是否还有其他建议?

王丛虎:除此之外,还可以考虑:预先支付,考虑到中小微企业的资金周转能力,政府采购应该以中小微企业为中心,在成交或者合同签订之后,应该预先支付;优先融资担保,即利用政府采购的融资担保平台,优先考虑给与中小微企业提供融资担保的方便。

当然,需要说明的是,并不是对所有的中小微企业都无条件无差别给予各种政策优惠,应该设定标准,如诚实信用、守法、热心公益、科技创新、自主品牌等;对于不具备任何优秀品质,只是纯粹的中小微企业应该酌情处理。

M:对于我们中小企业来讲,能直接起到支持中小企业作用的还是价格扣除优惠,但是如何去确定这个比例,有关部门还要多斟酌。


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