让行政裁决成为解决政采纠纷的“分流阀”

发布时间:2020年11月12日 来源:中国政府采购报

编者按:

深圳市财政局日前开出第一份政府采购行政裁决决定书,这标志着该市政采行政裁决改革工作扬帆起航。同样作为财政部政采行政裁决改革试点的上海和内蒙古也已开足马力在改革中健全行政裁决机制。今后一个时期,政府采购行政裁决改革的落脚点将在何处,无论是各级财政部门还是供应商对此十分关注。


■ 本报记者 昝妍



今年,深圳、上海、内蒙古被财政部确定为政府采购行政裁决改革试点。这是面临大幅增长的政府采购争议案件,我国政府采购供应商权利救济制度不断完善的有益探索。事实上,行政裁决机制改革的目标就是要为解决政采纠纷起到“分流阀”作用,瞄准问题靶向发力。

政采监管部门纠纷解决面临四大难题

记者通过采访多省、市政府采购监管部门相关负责人了解到,财政部门目前在政府采购投诉处理中主要面临以下几点问题:

第一,政府采购投诉量大,特别是随着政府采购规模不断扩大,财政部门内部的人员力量不能适应快速增长的投诉举报的处理需要。特别是个别县级监管部门只有“半个人”从事监管工作,“有错不纠”“有错难纠”的现象较多,增加了社会对政府采购的负面评价。

第二,政府采购项目涉及新技术、新产业、新业态、新商业模式不断增多,投诉举报问题越来越专业、越来越复杂,财政部门作出决定所需的专业知识要求越来越高。

第三,财政部门调查取证难度大。采访中,不少人表示,政府采购投诉处理中会涉及和其他行政部门的配合,比如对重大违法记录和中小企业的认定取证,但财政部门的取证能力和权限有限,很多证据无法取得。尽管《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号)第二十五条规定,“应当由投诉人承担举证责任的投诉事项,投诉人未提供相关证据、依据和其他有关材料的,视为该投诉事项不成立。”但目前政府采购相关法律法规却没有明确具体哪些事项应当由各方当事人承担举证责任。

第四,对违法违规行为缺乏统一标尺。实践中,由于不同财政部门的监管能力存在地域差异、层级差异或者不同工作人员对法律法规理解、处罚尺度把握各异,因此存在“同案不同处理”“同错不同罚”“轻错重罚”“重错不罚”等现象。由于缺乏统一的执法标准,导致本就应接不暇处理投诉的财政部门被诉案件增多,工作量成倍增加。此外,记者还了解到,个别地方监管部门存在过度干预或不作为的状况。

鸿毳虽性轻,但积之沉舟。政府采购投诉处理机制问题已瞄准了靶心,下一步就是出实招“闯滩破障”。

五把“利剑”斩纠纷解决之荆棘

为突破目前政采纠纷处理的瓶颈,记者采访了一些业内人士,他们对行政裁决的改革路径建言献策,其中五点建议极具代表性。

利剑一,建立和完善政府采购投诉专业化的内控机制,应对不断增长的投诉量。东部某市财政局政府采购处相关负责人认为,财政部门需要建立受理与审理相分离、随机组成合议庭、岗位互相制约的内控机制,并根据需要进一步增加投诉处理工作人员数量。据记者了解,作为政府采购行政裁决试点的深圳市正是将改革的着力点放在了内控机制建设。该市财政部门按照“受理-调查-审理-决定-送达”的流程设计了政府采购投诉案件办理流程。此外,还将行政调解和行政裁决有机衔接起来,形成了“三随机两公开一横一纵相互制衡”的内控制度。

另外,采访中不少工作人员都提到通过政府购买法律服务的方式增加投诉处理专职律师数量,从而提升解决纠纷的专业化水平。比如,天津市财政局政府采购处周光智认为,政府购买法律服务可以缓解财政部门的事务性工作压力,也有利于提高投诉处理的专业化水平,降低财政部门的行政风险和法律风险。但部分受访者对此持保留意见,如浙江省财政厅政府采购监管处副处长张旭东,他认为,我国社会整体的法律意识不断提升,针对政府行政行为而提起的投诉、行政复议和行政诉讼大量增加。尽管政府购买法律服务的行为已在全国推行,但还在初步尝试阶段,且诸多内容涉及公权力的问题亟待解决和完善。

利剑二,省级以下争议处理向省级集中,通过集中化提升解决政府采购纠纷的效率和专业化水平。华北某省政府采购处相关负责人表示,县、市级财政部门政府采购争议处理能力建设有限,将省级以下争议处理向省级集中,一方面规模化处理必将提升行政裁决效率;另一方面,集中管辖也将统一行政裁决标准,提高专业化处理水平。另外,他补充道,例如某市级财政部门可能一年才会办理一件某类案件,但是此类案件统一集中省级后,多次经办同一类案件的工作人员将对此类案件的专业技术、理论知识会有全面了解,久而久之纠纷处理水平和效率也会愈来愈高。

利剑三,将质证引入投诉处理程序。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十六条第一款规定,财政部门处理投诉事项采用书面审查的方式,必要时可以进行调查取证或者组织质证。北京市大兴区人民法院孙学博向记者介绍道,质证主要是围绕证据的真实性、合法性和关联性进行的,其概念和主要内容来自最高人民法院关于适用《民事诉讼法》的解释第104条。具体到政府采购投诉处理中,就是针对采购需求、技术参数、资格条件、技术安全标准等复杂事项,组织投诉人和被投诉人及相关供应商进行质证。质证环节的引入既有利于财政部门作出正确判断,也可以有效防止恶意投诉。

利剑四,探索建立与投诉裁决并行的约谈、调解等非强制方式的多元纠纷化解模式。“调解机制不仅能够有效解决政府采购纠纷,还能让财政部门更加深入了解相关行业政府采购的实际情况以及采购政策执行中遇到的问题,为下一步相关政策法规的出台积累经验。”南京市财政局政府采购管理处有关负责人表示,南京市财政局结合近几年调解供应商过度维权引发的政府采购纠纷实践,2019年起将调解引入到政府采购投诉处理中。上述负责人告诉记者,目前他们已建立起一套投诉调解机制,其中包括:建立调解小组、分析案件、集中听证、分头调解、和解撤诉等。具体来说,就是以经验丰富的“政采老兵”搭配学习能力强的“新兵”组成相对固定的调解小组,统一扎口受理政府采购投诉;及时理清问题属性,对于投诉内容涉及违反政府采购法等相关法律法规的,按照投诉处理流程处理。对于投诉内容法规依据不充分,涉及资格条件、采购需求、评分标准等边界模糊的问题,适用调解机制;对适用调解机制的投诉,调解小组组织召开案件听证会,分别听取投诉与被投诉双方意见,让双方就争议的问题进行充分阐述,通过沟通了解彼此关切,锁定分歧点;在集中听证的基础上,调解人员就双方分歧点进行剖析,分头向当事人进行解疑答惑,化解投诉人疑虑。就投诉人的合理诉求,督促采购人改正;对于投诉人不合理的要求,调解人员加强解释沟通;结合前期集中听证和分头调解,引导双方就争议问题消除误解、达成和解,主动撤诉。2019年以来南京市财政局通过调解化解投诉达6起。

利剑五,借助协会力量化解纠纷。财政部副部长许宏才近日在《认真学习贯彻党的十九届四中全会精神加快建立现代政府采购制度》中提出:“建立和完善政府采购行政裁决工作机制,畅通供应商救济渠道,依法保障供应商的合法权益。发挥政府采购行业协会作用,构建行政监督和行业自律相结合的政府采购监管模式。”对此,张旭东十分认同。他表示,《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》就明确指出,要发挥行业协会在权益保护、纠纷处理等方面的作用,支持行业协会开展或参与公益诉讼、专业调解工作。此外,他还指出,行业协会受监管部门委托或当事人双方申请,可以通过非官方第三方机构身份对协会会员的争议和纠纷进行调解,具备一定的化解纠纷的能力和作用。协会调解纠纷的效力不是强制性的,是否接受调解以及调解结果,都以纠纷当事人双方自愿为前提。如果行业协会本身人员力量强、业务水平高、行业影响力大,那么其纠纷化解作用就会比较明显。


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