【2020中国政府采购峰会特稿】于安 :数字化采购是政府采购改革的重要方向

发布时间:2020年12月27日 来源:中国政府采购报

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12月4日,财政部公布了《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》(以下简称“修法征求意见稿”)。在此,我想简要介绍政府采购法修订的基本背景和依据、主要导向以及修法征求意见稿所建立的新的制度框架,并重点谈谈推进数字化采购的问题。


设计新制度的背景条件和双轨道思路

政府采购法修订的总方向是建立绩效型政府采购新制度,实现从程序导向到结果导向和用户导向的转变。这一重大改革有着重要的国内外背景和条件。国内方面,充分考虑了国内的基本制度条件,尤其是以预算制度改革为中心的财政改革。十二届全国人大十次会议于2014年8月31日通过了关于修改预算法的决定,建立了绩效导向的新型预算制度;2018年9月,《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布,要求构建全方位预算绩效管理格局,同时提出在政府采购领域实行预算绩效管理;2018年11月,中央全面深化改革委员会通过的《深化政府采购制度改革方案》对全面进行政府采购改革提出了明确要求。新预算法和中央的改革要求,为修订政府采购法提供了法律基础和政策依据。

从国际上看,大概在新世纪的第二个十年,联合国国际贸易法委员会、世界贸易组织、欧盟和世界银行对相关国际政府采购规则先后进行了系统性修订,这项工作在2016年基本完成。联合国国际贸易法委员会修订了此前的《货物、工程和服务采购示范法》,审议通过了《公共采购示范法》;2012年3月,世界贸易组织政府采购委员会公布了GPA新文本和各方新一轮出价,GPA新文本于2014年4月6日生效;2014年3月,欧盟公布了三部新版欧盟公共采购指令;世界银行于2016年7月发布了新采购体系(New Procurement Framework)。我国政府采购法的修订以及与此相关的研究工作,高度关注国际政府采购规则的上述变化。

2002年颁布的政府采购法,在很大程度上参照了当时的国际采购制度文件,尤其是联合国《货物、工程和服务采购示范法》提供的做法和经验,受到了它们的一些影响。当时的政府采购理论认为,只要是充分的缔约竞争程序,就能够达到价格的合理和订单分配的公平。因此,缔约竞争程序在那个时间段被看作政府采购的主要标志。什么叫政府采购?往往被认为就是实行公开招标。现在这个观点已经不再那么绝对和简单。人们已经意识到实行竞争制度,需要看竞争条件是否具备,还要看竞争程序是否有助于实现采购目标。这一观念的转变,引导了大范围的政府采购制度的系统性改革。

为了充分体现绩效型采购的要求,目前的修法征求意见稿构建了一个新型政府采购的制度框架。它的重要特点就是倾向于实行双向轨道制,既有采购方与供应商之间的合同性关系,又构建了采购性财政管理关系。这两个体系是并行不悖的。修法征求意见稿提出的需求管理和基于绩效合规的监督活动,是整个采购活动的法定环节。这些环节主要着眼于提高采购人的绩效管理效能,规范有关监督机关对采购人及其采购后果的监督程序。在这些环节中,采购人与供应商之间的关系不具有主导性。

采购合同的履行对于提高采购绩效水平是至关重要的。绩效导向的政府采购主要依靠什么产生绩效?一个基本的观念是,可以通过供应商的创新性供给活动实现采购的绩效,尤其是依照合同约定的条件在合同履行中的创新性供给活动。这就需要通过合同制度的改进来激发和维持供应商的创新性供给能力。那么,借助什么样的制度能够实现这一点?修法征求意见稿规定了新型合同类型,特别是基于成本的收益合同和基于绩效的支付合同,两者都是有助于提高绩效水平的制度设计。这里需要进一步改进的有两个方面。第一是适应普通服务和工程服务大幅度增加的合同设计问题。过去和现行的采购活动多以货物采购为主,所以合同制度更多地体现着货物采购的特点,不能很好地适应法律适用范围扩大后的新需求。第二是考虑新型风险及其法律责任的制度设计。创新活动的本身和后果具有不确定性,如何克服由不确定性引发的风险及其法律责任,需要在法律中作出规定。

鉴于合同履行及其监督是实现绩效目标的重心所在,所以合同订立在法律中的比重应当向下调整,由此带来的一个重大变化是本法对工程服务及其相关经营服务的规范作用将大幅度提高。目前的修法征求意见稿提及工程适用招标投标法。招标投标法是竞争缔约方面的法律,主要适用于合同订立活动。工程服务采购及其相关经营服务采购在合同履行阶段应当依照本法进行,接受本法的规范。因此,修法的工作中,还应对工程服务及其相关经营服务的合同履行进一步强化规范。即使是合同订立方面的竞争缔约制度,也应考虑制度的统一问题。目前看来,统一竞争性采购缔约立法的条件正在成熟。以什么样的方式推进统一和达到什么程度和形式的统一,都可以进行讨论和论证。在竞争缔约方面的制度统一,有助于推动政府采购的高质量发展和高质量的对外开放。

全面推进数字技术应用,提高政府采购绩效和质量

党的十九届五中全会提出了建设数字中国、数字经济、数字社会和数字政府的发展目标和任务。在这个背景下,如何在政府采购领域推进数字采购是一个非常有价值的话题。

从做研究的角度看,所有的制度性变革都是以它能够使用的技术为假设前提的。如果技术基础发生了重大变化,整个制度设计的思路也要作重大调整。由于数字技术的迅速推进,工业时代所形成的市场规制手段受到了严重挑战。市场的形态、产业的形态、经济的形态都在发生变化,企业的采购形态也在发生变化。这种情况下,我们不得不把数字化采购作为适应信息化时代,或者说从工业时代走入后工业时代必须加以考虑的一个方面来进行研究,看看如何在制度上得到体现。

党的十九届四中全会《决定》中正式提出了数据的生产要素属性。传统工业时期的土地、劳动、资本和技术,都将不可避免地被数字技术所嵌入或者融合,数据可以作为重要生产要素发挥作用。生产要素的结构发生变化后,生产、流通、消费和分配都将发生变化。财产形式也将发生重大变化,无形资产将成为重要的财产形式,进而将出现新的交易模式以及交易风险。我们在制度上必须要适应经济领域和市场领域发生的这些变化。

在政府履职中形成的公共数据是政府占有和支配的重要资源。由于部分公共数据将进入有偿使用领域,公共数据可能成为政府采购中的政府方交易资源。随之带来了公共数据的资产化、价值开发和交易规则等方面的法律事项,包括权属形成、交易价格、责任形式以及风险的克服等问题。支持数字化转型的新基建中的工程项目,不但事关金融和实体经济的数字化转型进程,也将极大地改变政府投资人对公共基本建设的监管方式和政府投资绩效评价方式。新基建工程项目的服务含量比传统的工程项目更高,服务内容包含着更快的技术创新过程以及由此带来的更大的不确定性。因此,传统的基建工程项目管理方式必须进行结构性改革,并在改革中形成政府采购制度的新格局、新框架。

由于数字化的应用,政府采购效率与企业采购效率之间的对比和竞争将出现新的局面,公共部门和企业部门之间的竞争也将出现新的内容。当前,企业特别是大企业都在积极推进数字化采购,认为这将为企业创造新的价值。从企业采购的经验看,数字化采购的重心是利用大数据分析和人工智能等技术对供应链和供应商进行管理,而不限于对互联网的利用。政府采购应当适应应用数字技术和数字经济发展的进程,在“互联网+政府采购”的基础上更进一步,全面进入数字政府采购的新境界和新场景。

政府采购制度改革的重要内容,是以采购人为中心构建新的采购体制和采购机制。以采购人为主体的采购将增加分散采购的比重。现行的采购制度是以集中采购为主要规范对象进行设计和实施的。在分散采购增加的情况下,为了使采购人正确合规地履行采购职责,应当设立一系列与其采购形式相适应的交易制度和监管制度。这就必须关注采购人本身的采购能力,包括提高采购效率的能力、对采购制度的遵守能力等等。数字技术的应用具有赋能的效果,不但有助于提高采购人适应数字经济的采购能力,还有助于提高政府和社会对采购人的监督效能。因此,可以考虑在修法中设置更多的制度,以有效规范数字采购的活动。

(作者系清华大学公共管理学院教授)


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