公开招标为何不能滥用

发布时间:2021年01月18日 来源:中国政府采购报

    ——从未达公开招标数额标准的政采项目谈起


■ 文学权 韦素梅


实践中,我们常常遇到这样的问题:未达公开招标数额标准的政府采购项目可以采用公开招标采购方式实施采购吗?业内对此观点不一。

一种观点表示不可以。持此观点的业内人士认为,如若法律没有强制规定必须公开招标的项目,均应采用非招标采购方式。

另外一种观点表示可以。实践中,常常遇到一些采购人有意将未达到公开招标数额标准的政府采购项目采用公开招标采购方式实施采购,认为公开招标能减少暗箱操作,“运作空间”不大,可以除去熟人打招呼等麻烦,规避自身风险。而业内人士认为“可以”的理由,一是符合《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)第二十六条“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”的规定;二是法律没有对未达到公开招标数额的货物、服务强制采购人选择非招标采购方式的相关规定,且也没有要求采用公开招标方式时需报财政部门批准。

笔者认为,采购人对采购方式的选择,应当依法依规根据项目特点和采购需求来科学研判、准确确定,未达到公开招标数额标准的政府采购项目,应当结合采购项目具体情况,依法选择适用的非招标采购方式采购,不得随意采用和滥用采购方式,不得逢采必招,随意扩大适用公开招标采购方式。主要理由和依据有如下三点:

政府采购项目如何选择适用的采购方式,政府采购法律法规和政策制度已作出明确规定

《政府采购法》第六十四条明确规定了“采购人必须按照本法规定的采购方式和采购程序进行采购”,采购人应以此为根本遵循,按照预算支出标准和保障公共服务职能的原则,依据政府采购法律法规和政策制度对各种采购方式适用情形的规定,根据采购项目需求特点确定合适的采购方式。

同时,财政部办公厅2015年5月28日在答复山西省财政厅的《关于未达到公开招标数额标准政府采购项目采购方式适用等问题的函》(财办库〔2015〕111号)中,进一步明确了“对于未达到公开招标数额标准的政府采购项目,采购人要建立和完善内部管理制度,强化采购、财务和业务部门(岗位)责任,结合采购项目具体情况,依法选择适用的采购方式,防止随意采用和滥用采购方式”。

另外,根据财政部发布的《地方预算单位政府集中采购目录及标准指引(2020年版)》(财库〔2019〕69号),为落实“放管服”改革精神,降低行政成本,提高采购效率,明确省级、市县级单位政府采购货物和服务项目分散采购限额标准分别不应低于50万元、30万元,工程项目分散采购限额标准不应低于60万元,同时,货物和服务项目公开招标数额标准不应低于200万元,工程及与工程建设有关的货物和服务公开招标数额标准按照国务院有关规定执行。调整并提高公开招标数额标准,目的在于放宽采购人选择采购方式自主权,降低公开招标比例,提高采购效率。

对政府采购项目的各种采购方式适用情形,政府采购法律法规和政策制度的相关解读已作出进一步阐述和说明

在采购方式方面,《<中华人民共和国政府采购法实施条例>释义》(以下简称《释义》)有相关解释。《释义》指出,公开招标无论从透明度上还是程序上确实是最具竞争力和规范的采购方式,但同时也存在周期长、效率低、成本高、程序单一、不够灵活等缺点。从国际惯例看,公开招标仅适用于采购需求能够详细描述的项目采购这一情形,且公开招标也不是唯一的主导方式。并且,《释义》强调,各级财政部门要围绕实现“物有所值”的价值目标,根据项目采购需求的实际情况,按照政府采购法及其实施条例、国务院财政部门有关规定明确各种采购方式的适用情形。

财政部对《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《实施条例》)也有相关解读。2015年3月18日,财政部有关领导做客中国政府网在线访谈解读《实施条例》时指出:“不分情况,对一些小额、急需的采购项目和产品提供者较少的项目等适用公开招标,既不经济,效率也低”,同时认为“有的地方片面追求扩大公开招标比例,泛化运用公开招标采购方式,对自身特性不适合公开招标的项目,从资金使用安全性考虑也采用了公开招标。某些设区市级、县级政府自行设定公开招标数额标准,受采购规模和项目金额所限,公开招标数额标准越设越低,甚至几万元、十几万元的小项目都纳入公开招标范畴,成本与效益不匹配,供应商参与积极性不高,进而导致采购失败率较高、采购效率低下等问题,甚至只要出现公开招标仅有一家投标的情形,就采取单一来源方式采购,既扭曲了政府采购制度设计本意,影响了政府采购工作形象,也容易带来腐败问题”。

根据全国政府采购工作会议有关精神也可以得出类似答案。如2017年12月7日至8日召开的全国政府采购工作会议强调,要深入落实“放管服”改革要求,做好有关重点工作,适当提高政府采购相关限额标准,扩大预算部门在选择采购方式等方面的自主权。

同时,过度强调公开招标方式和深化政府采购制度改革的方向不符。2020年10月21日财政部许宏才副部长在《认真学习贯彻党的十九届四中全会精神 加快建立现代政府采购制度》的署名文章中指出,“当前政府采购制度的成熟度还不够,还不能完全适应国家治理能力和治理体系现代化的要求”,认为其具体表现之一是,“在实践中过度强调公开招标,客观上造成采购活动中低价恶性竞争和高价采购并存,采购效率和满意度较低”,进而指出以公开招标为主的现行采购交易制度越来越不能适应实践的需要,强调要以采购需求为引领,健全适应不同需求特点的交易制度体系。笔者认同上述观点,即要构建采购需求特点与采购方式等相匹配的交易制度,比如,对需求清晰的通用货物或服务,原则采用公开招标方式;对无法明确需求,需供应商提供解决方案或设计方案的项目,主要采用竞争性谈判等非招标方式;对多频次、小额度的零星采购,设置框架协议等简易采购程序;对电子卖场采购,推行网上直采、网上竞价、电子反拍等网上交易方式,从而推动构建形成多种采购方式相互补充、灵活选择的交易制度体系。

另外,值得注意的是,在《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》中,没有“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”的相关表述,现行“公开招标”和“邀请招标”采购方式也统一改称“招标”采购方式,还增加了“框架协议采购”这一采购方式种类。此项内容的修改体现了问题导向,落实了深化政府采购制度改革精神和要求。

其他部门和地方,对各种采购方式适用情形也有明确和具体的规定

以中央国家机关政府采购中心印发的《中央国家机关政府集中采购目录实施方案(2020年版)》为例,其中明确,确定采购方式时,应当根据需求特点合理选择,依法依规采用邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等非公开招标方式,避免因过度公开招标影响采购执行效率。

在一些地方省市也有类似规定。比如,广西财政厅发布的《关于自治区本级预算单位政府采购计划实行备案管理的通知》(桂财采〔2015〕14号)就规定,预算单位应根据《政府采购法》、广西政府集中采购目录及限额标准等相关法律、法规、规章的规定编制政府采购计划,选择符合要求的采购方式等。未达公开招标数额标准的原则上应当采用非公开招标方式采购。该通知同时明确,出现“选择采购方式不符合要求的(如,未达公开招标数额标准采用公开招标的)”情形的,备案系统将不能提交采购计划。

此外,按照政府采购与招标投标领域的相关法律规定,未达到公开招标数额标准的政府采购工程项目,如采用了公开招标采购方式,则项目适用的法律体系、监管主体也随之改变,同时,后续的工程施工和款项支付也会有相应变化。

由此可见,实践中,未达公开招标数额标准的政府采购项目,采购人选择采购方式至关重要。不正确选择采购方式,不仅容易导致采购失败或浪费时间,还影响采购项目实施或达不到预期采购效果。对《政府采购法》第二十六条所规定的“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”,要结合整个法律法规体系来理解和执行。公开招标是政府采购的主要方式,但绝对不是唯一的方式,也并非最好的方式。采购人不得为规避风险,仅凭主观判断,而无视采购项目的具体特点,全部通过公开招标的方式进行采购。为依法履行采购程序,规范采购操作,实现政府采购物有所值,采购人应当落实好主体责任,强化需求管理,按照合法性、合理性、必要性等原则要求,根据项目特点和采购需求来准确确定采购方式。对没有达到公开招标数额标准、需求难以客观量化、技术规格难以具体明确的采购项目,采购人应当依法依规通过选择竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源和电子卖场采购等非招标采购方式实施采购。

(作者单位:广西壮族自治区财政厅政府采购监督管理处)


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