设定评审因素那些事儿

发布时间:2021年04月18日 来源:中国政府采购杂志

原创 杜鹏

如果对政府采购工作中的难点由难到易做个排名,笔者认为综合评分法的评审因素设定应该“名列前茅”。在现行的政府采购制度下,采购人是采购需求的编制主体,但财政部在2020年12月4日发布的《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)第三十七条中规定,“采购人可以自行编制采购需求,也可以委托采购代理机构或者其他咨询机构编制”,体现出对采购代理机构提出更高要求的政策导向。评审因素与采购需求密切相关,在政府采购制度改革的大背景下,代理机构如何完成由简单的程序代理向专业化采购转变,协助采购人科学合理地设定评审因素是必须要过的关。政府采购项目采购标的的多样性决定了评审因素各不相同,实践中也就很难找到一套“放之四海而皆准”的评分标准。本文将从政府采购实践的角度,探讨评审因素的设定原则和具体方法。

一、评审因素的定义

要定义评审因素就离不开综合评分法。综合评分法是指投标(响应)文件满足采购文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为中标(成交)候选人的评标方法,是目前普遍在政府采购公开招标和竞争性磋商采购方式中采用的一种评标方法。评审因素是综合评分法的评审标准中与分值设置相对应的量化指标,是将采购需求中除实质性条款外的各供应商之间存在差异但不影响投标(响应)文件有效性的、用折算后的分值体现的其他因素,一般包括技术、商务和价格评价部分。

二、评审因素的重要

如果说评分标准是“考卷”,那么评审因素就好比“考题”。评审因素设置科学与否,关系到选择什么样的供应商,进而关系到最终的采购结果,其重要性不言而喻。它是采购需求重点的直接体现,对供应商起导向作用。有经验的供应商能从中轻易分辨出采购人的核心关注点,如果评审因素设置不完善,很容易被别有用心的供应商钻空子。评审因素设定不合法,会导致供应商的质疑投诉或在财政部门的监督检查中被发现,采购人、采购代理机构将依照《政府采购法》第七十一条、第七十八条的规定承担法律责任。如影响或者可能影响采购结果的,根据发现的时间节点,要么澄清或者修改采购文件,要么重新开展采购活动,都会影响项目进度。 

三、评审因素的设定

(一)设定原则

1.相关性原则。这条原则包含三层意思。一是评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关。例如,对于非行业规范编制项目,供应商是否参与过行业规范制定一般不与供应商所提供服务质量相关,所以不宜将参与行业规范制定经验作为评审因素。二是评审因素的设定应当与相应的商务条件和采购需求对应。因为评审因素无法穷尽采购需求的方方面面,设定时既要围绕采购需求,又必须有所侧重,要准确反映采购需求重点,使其能在评标中充分体现。三是评审因素要设定在与供应商报价相关的指标上。进入评分环节的供应商,都已满足实质性要求,只有与报价相关的评审因素才能让采购结果“值回票价”。如果说前两条原则是法律法规规定的刚性要求,那么第三层意思就是使采购结果“物有所值”的深层次要求。另外需要注意的是,这条原则中的“相关”指的是直接相关。比如,拟派项目人员具有同类业绩经验与完成本项目的履约能力直接相关,可以列为评审因素;但供应商是否具有“信用报告AAA、AA”等评级,或投标文件制作的规范性等因素,与货物或服务的质量不直接相关,则不应作为评审因素。


2.细化量化原则。《<中华人民共和国政府采购法实施条例>释义》对细化量化原则有详细解释,即评分标准的分值设置必须与评审因素的量化指标相对应。其中包含两层意思:一是评审因素的指标必须是可以量化的,不能量化的指标不能作为评审因素;二是评审因素的指标量化后,评分标准的分值也必须量化,评审因素的指标量化为区间的,评分标准分值也必须量化到区间。只有将评审因素细化量化,才能最大限度地限制评标委员会成员在评标中的自由裁量权,这是保障评审质量的必然要求。实践中出现的“随缘”评审等现象,与主观评审因素没有细化分值有直接关系。另外,这样的评审因素也会让供应商摸不着头脑、抓不住重点,进而影响实际采购效果。


3.适度有效竞争原则。保障市场竞争、给予所有潜在供应商平等参与权是政府采购公平交易的核心机制,但竞争不是价格或其他单一因素的竞争,要通过合理设定评审因素,使得供应商的数量、质量和参与意愿达到适度水平,形成适度有效竞争的良性局面。评审因素要求过高,可能会导致中标后供应商履约意愿低、履约结果差;评审因素要求过低,可能会导致优质供应商无参与积极性、造成其他供应商恶性竞争。


(二)设定方法

1.评审因素子项设定。评审因素子项一般分为价格因素、技术因素和商务因素。技术因素一般包括对采购需求的响应程度、节能环保指标、质量性能指标、功能要求、技术或者服务水平、工艺要求、培训方案等,部分项目还有样品评价。商务因素一般包括供应商资质、售后服务、同类项目业绩、进度保障方案等涉及供应商履约能力的内容。其中关于同类项目业绩的设置,一般适用于看不见具体标的的项目,比如采购非标产品、培训服务、咨询服务等,需要通过业绩反映供应商的经验和履约能力。采购人应根据项目特点,科学合理地设定评审子项。


2.评审因素分值比重设定。价格分比重的设定要符合法律法规要求。政府采购工程项目采用竞争性磋商方式采购的,现行法律法规未对价格分比重做禁止性规定,可由采购人根据项目具体情况合理确定。政府采购货物或服务项目的价格分比重设定,应根据项目属性、采购方式以及是否属于政务信息系统政府采购项目,分别符合以下三条规定。一是《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第五十五条:“货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30%;服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%。执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目,其价格不列为评审因素。”二是《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二十四条:“综合评分法货物项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为30%至60%,服务项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为10%至30%。采购项目中含不同采购对象的,以占项目资金比例最高的采购对象为准确定其项目属性。符合本办法第三条第三项的规定和执行统一价格标准的项目,其价格不列为评分因素。有特殊情况需要在上述规定范围外设定价格分权重的,应当经本级人民政府财政部门审核同意。”三是《政务信息系统政府采购管理暂行办法》第九条:“政务信息系统采购货物的,价格分值占总分值比重应当为30%;采购服务的,价格分值占总分值比重应当为10%。”

非价格类评审因素所占的比重应该切实反映采购人对各指标的关切程度,可以通过排序法确定比重。排序法指将各指标按重要性、采购预算占比和供应商差异程度等按由高到低顺序排列,并按此顺序由大到小赋予相应分值。例如,某信息系统建设项目硬件产品费用占比最高,则硬件的性能和质量将对采购结果起到决定性作用。那么,对硬件的评价就排序靠前,应赋予较大分值,相比而言排序靠后的系统集成方案和售后服务能力等指标就不是评价重点。此评分标准给供应商传递的信息也是要在产品选型上下功夫,这也符合上文提到的相关性原则。

四、评审因素设定中的非典型错

将特定行业业绩、供应商的规模条件、资格条件等作为评审因素的典型错误,好比评审因素设定中的“雷区”,在政府采购法律法规、财政部发布的政府采购指导性案例以及各级政府采购管理部门制定的负面清单中,都有细致的规定、明显的警示标志,本文不再赘述。除此之外,笔者通过查阅大量公开发布的采购文件,发现并总结了采购实践中的一些有隐蔽性但又常见的非典型错误。政府采购代理机构的专业化能力,更应该体现在能够避免这类错误上。


(一)多因素混杂

评审因素应该逐一设定,逐条评价。如果各因素之间缺少层次和条理,混杂成一项,尤其是将主观因素和客观因素混为一项,则在细化量化时很容易出现错误。例如,将“投入项目人员的人数和资质”作为一个评审因素,设定分值时就需要用排列组合的方法列出两个因素的所有组合情况,无疑增加了复杂度,而且还存在总人数多但有资质的人数少,和总人数少但有资质的人数多的情况,很难判断这两种情况哪种更应赋予较高分值。所以,应该直接将投入项目人员的人数和资质分开作为两个独立的评审因素更为合理。


(二)逻辑不自洽

实践中出现的“评价供应商对采购人某项工作现状或对某地信息化现状的了解程度”,表面来看供应商的了解程度与项目实施相关,但却存在明显的逻辑问题。一是供应商应如何了解这类现状。如果采购需求中没有这类现状描述,那么供应商则无从了解;如果采购需求有这类现状描述,采购人也不能在采购需求之外再向供应商提供有差别的信息,那么各供应商的了解程度也基本趋于一致,没有评价的必要。二是评委如何了解这类现状。评委由于地域关系等原因,要在评审的有限时间内详细了解这类现状基本不现实,所以也就无法准确评价供应商的了解程度,而且这也不是需要借助评委的专业知识来判断的因素。如果设置这类评分项,评委就只能“自由”裁量了。


(三)主观评审因素缺失

我国政府采购的制度安排是采购人、代理机构和评审专家共同参与、相互制衡,评审专家作为独立、专业的第三方,为推动我国政府采购事业发展发挥了重要作用。近年来,由于还权于采购人的改革思路和专家评审制度在实践中暴露出的一些不足,共同导致了限制专家自由裁量权甚至取消专家评审制度的声音不绝于耳。但笔者认为不能将限制专家在评审中的自由裁量权片面理解为取消主观评审因素。如果评审因素全部是客观分,评审工作也就变成了简单的资料核对工作,专家更像“人民陪审员”,没有任何自由裁量权和决定权,这显然不利于提高评审质量,在一定程度上也是对专家资源的浪费。另外,全是客观分也更容易导致“指向特定供应商、特定产品”的情况出现。征求意见稿第四十八条中,“主观评审因素应当细化单项评审因素的分值并明确评审标准,缩小自由裁量区间”的表述,说明自由裁量区间虽不宜过大,但绝不能一刀切地取消。所以,对于需要保留主观评审因素的项目,尤其是一些服务类项目,应当给予评委一定的自由裁量空间。


(四)证明材料不全面

比如同类项目业绩评分项,其设定目的不仅是要看供应商会不会做,更要看做得好不好。如果业绩证明材料只提交合同,那么仅代表供应商取得了该业绩,但是无法体现实际履行情况。如果签了合同却没有好的实施效果,甚至没有如期完成,那么这类合同也能得分显然就与评价同类项目业绩的目的相悖。因此,在提交合同的同时,应该让供应商同时提交项目验收报告或用户评价资料,并且报告或评价应该有合格或同等以上的正面评价。征求意见稿第十九条,“采购人有证据证明有关供应商在以往履行与采购人及其所属单位的采购合同时,发生过重大实质性违约且未及时采取合理补救措施的,可以拒绝其参加采购活动”的表述,也说明政府采购制度开始将以往合同的实际履行情况纳入评价。

综上,采购人和采购代理机构应当紧扣设定原则、掌握设定方法,依法依规、科学合理地设定评审因素,使政府采购项目达到采购质量、价格和效率的平衡,实现政府采购物有所值的制度目标。



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