如何认定串通投标行为

原创 毛绪斌

编者按：

本文通过对一起质疑串通投标的案例进行回顾、分析，引出相关问题并依据相关法律法规作出解答，为今后的实践操作和质疑投诉处理提供了参考。

一、案例回顾

某省采购单位拟采购一批汽车教学实训设备，采购结果公布后，参与本项目投标的供应商D公司（投标无效）认为“中标供应商A公司与参与投标的供应商C公司存在串通投标行为”，向政府采购中心提出了质疑。

质疑供应商D公司根据国家企业信用信息公示系统公开发布的信息，反映中标供应商A公司控股股东兼法定代表人刘某同时为另一投标供应商C公司的股东与监事，并且两家公司注册地址相同，认为A、C两家公司存在明显串通投标行为，请求采购代理机构依法调查核实，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第三十四条关于“与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标”的规定，对本项目作废标处理，重新开展采购活动。

政府采购中心受理质疑后，针对质疑供应商D公司提出的质疑事项、事实依据及相关诉求，依法依规开展了核查工作。政府采购中心通过国家信用信息公示系统查询后得知：A公司与C公司均为独立承担责任的企业法人。在针对采购人汽车教学实训设备及服务采购项目投标时，A公司的法定代表人、唯一股东为刘某，该公司的股权比例为刘某100%控股，C公司的法定代表人为王某，该公司的股权比例为王某持股97%、刘某持股3%。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第十八条第一款关于“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动”的规定，根据《招标投标法实施条例》第三十四条关于“与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标”的规定，根据《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第二百一十六条第二款关于“控股股东，是指其出资额占有限责任公司资本总额百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本总额百分之五十以上的股东；出资额或者持有股份的比例虽然不足百分之五十，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东”的规定，刘某仅为一家单位的负责人，并且两家单位之间并不存在控股、管理关系。

因此，仅就现有证据无法确认预中标供应商与投标供应商之间存在串通投标行为。另据被质疑供应商A公司出具的“说明材料”显示：C公司股东与监事刘某已于2018年12月11日（招标前）与自然人赵某签订股权转让协议，并与C公司其他股东于2018年12月26日（招标前）联合召开股东大会，履行了股权转让及工商行政备案程序。根据《中华人民共和国合同法》与最高人民法院《关于适用〈合同法〉若干问题的解释》中的相关规定，依法成立的合同，自成立时生效；法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。2018年12月11日，A公司法定代表人刘某已经停止对C公司履行相关对内、对外职责。关于A、C两个公司注册地址为同一地址的问题，组织法律专家进行咨询论证，其结论是：经组织专家查阅《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国公司法》以及相关的政策性法规，未发现对注册地址为同一地址的两家公司参与政府采购项目的投标有任何限制性的规定。

综上所述，根据政府采购法律法规及政策规定，仅就现有证据无法确认预中标供应商与投标供应商之间存在串通投标行为。

当地采购代理机构认定质疑缺乏事实依据，为无效质疑，维持原评审结果。

质疑结果发布后质疑供应商D公司对采购代理机构的答复不满意，随后提起投诉。当地财政部门作出“本机关对投诉事项进行了调查核实，根据投诉人提供的关于串通投标的证据材料以及调查核实情况，现尚无证据证明存在串通投标的行为，根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第二十九条第（二）项的规定，投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立，驳回投诉”的决定。

二、案例分析  

（一）公司之间存在串通投标行为的法律依据

在《政府采购法实施条例》《招标投标法实施条例》以及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）中对于“串通投标”的情形进行了明确规定，质疑人虽然提供了质疑的法律依据，但并没有提供相关证据材料证实预中标供应商与投标供应商之间存在串通投标行为。

（二）如何判定供应商之间是直接控股或管理关系

《政府采购法实施条例》第十八条所规定的控股、管理关系，仅限于直接控股、直接管理关系，而不包括间接控股或管理关系。公司实际控制人与公司之间的关系不属于本条所规定的直接控股关系。控股并不等于持股比例一定大于50%，对于只有2个出资人或者2个股东的公司是这样，但对于3个以上出资人或股东的公司，指的就是持股最大的出资人或股东。所谓管理关系，是指不具有出资持股关系的其他单位之间存在的管理与被管理关系，比如一些上下级关系的事业单位和社会团体。

本案中A公司法定代表人刘某在C公司仅持股3%，而C公司最大持股人王某持股97%，因此，可以断定刘某非C公司控股股东。

（三）两家公司注册地址为同一地址是否具有关联关系

关于注册地址为同一地址的两家公司参与政府采购项目的投标的问题，相关法律法规中未有任何限制性的规定。

（四）公司监事是否能参与公司的经营决策和日常管理

按照《公司法》关于“董事、高级管理人员不得兼任监事”的规定，刘某在C公司担任监事，非高级管理人员，根据《公司法》规定，监事代表股东行使监督职能。由此可见，监事一职并不参与公司的经营决策和日常管理。