《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）规定，采购人应当按照行政事业单位内部控制规范要求，建立健全本单位政府采购内部控制制度，在编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动等重点环节加强内部控制管理。采购人的主体责任贯穿政府采购活动的全过程，在代理机构选择、采购需求采集、采购委托、采购文件确认、采购项目评审、中标（成交）供应商确认等方面把好关，依法依规组织实施政府采购。

本文就关于落实采购人落实主体责任论述展开。为进一步规范预算单位政府采购行为，全面落实预算单位采购人主体责任，根据《政府采购法》及相关法律法规规定，就采购人（政府采购预算单位）增强落实采购人主体责任做以下论述：

强化采购人的主体责任，首先需要理清采购人有哪些责任，然后才如何去强化、去落实。依据我国目前出台的法律法规、政府采购活动操作流程有关规章制度，我国政府采购的采购人责任主要分为采购实施前的责任、采购实施中的责任和采购实施后的责任。《预算法》规定“各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责”，政府采购是各部门、单位（以下简称采购人）执行预算的重要保障。

政府采购法律法规明确了“采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益，公正廉洁，诚实守信，执行政府采购政策，建立政府采购内部管理制度，厉行节约，科学合理确定“采购需求”等要求，依法合规地开展政府采购活动是采购人的法定职责。

在以往政府采购活动中，部分采购人未按实际需要科学制定采购预算与采购计划，采购需求与评审标准偏向特定品牌或特定供应商，履约验收走过场，单位缺乏有效的内部控制管理机制，造成采购人主体责任缺失。在每年度，政府采购后期监督检查过程中发现上述问题，部分情形无法弥补，给采购人后期预算执行及绩效评价造成不良影响。

因此，强化采购人的职责与义务，落实采购人主体责任，是当前深化政府采购制度改革、优化营商环境、建立现代政府采购制度的重要内容，有利于切实提升政府采购工作的质量与效率、提高财政性资金使用效益，有利于进一步加大政府采购领域的反腐倡廉力度。采购人应高度重视政府采购工作，采取切实措施，抓好重点环节，依法规范程序，严格问效追责，全面落实采购人主体责任。

根据政府采购法律法规规定及采购人内控制度的要求，采购人负责政府采购项目的发起、组织、实施与采购绩效评价等工作，具体法定职责包括采购：

（一）采购编制政府采购预算。根据《预算法》的规定，采购人应采购当在编制年度部门采购预算采购时一并编制政府采购预算，严禁“无预算采购”或“超预采购算采购”，严禁以化整为零方式规避政府采购，采购标的应符合采购人的实际需求、资产配置及费用定额标准等规定。政府采购预算批复下达后，采购人应合理编制采购计划，倒排采购时间表，及时启动采购准备，预留充足的采购时间。

（二）自主择优选择采购代理机构。根据目前法律法规的规定，采购人自主选择代理机构，任何单位和个人不得干涉。因此，政府采购项目实行采购代理机构委托代理制度的，采购人应当自行选择社会代理机构或者集中采购代理机构，或根据各采购人内控要求，已完成代理机构遴选的，按照“公平公正、竞争择优”原则确定采购代理机构，签订委托代理协议，明确委托范围及双方权利、义务、收费标准等事项，并对代理机构的代理政府采购活动开展情况实施全过程监督。

（三）实施归口管理，明确牵头部门。采购人应当明确内部归口管理部门，具体负责本单位、本系统的政府采购执行管理。归口管理部门应当牵头监理本单位政府采购内部控制制度，明确本单位相关部门在政府采购工作中的职责与分工，建立政府采购与预算，明确本单位相关部门在政府采购工作中的职责与分工，建立政府采购与预算、财务（资金）、资产、使用等业务机构或岗位之间的沟通协调的工作机制，共同做好编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等工作。

（四）开展市场调研并制定需求标准。《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称22号文）要求对采购标的的市场情况等开展充分调研，制定完整、明确的采购需求标准与预算等。必要时，应当征求相关供应商、专家的意见。采购人应当根据22号文要求开展市场调研并制定需求标准。政府向社会公众提供的公共服务项目采购需求，应当征求社会公众的意见。对于采购需求复杂的项目，应逐步建立需求整体设计与供应（或施工）分离的采购机制。委托采购代理机构实施的，应当签订委托代理协议，明确委托范围及双方权利、义务、收费标准等事项，并对需求方案全面统筹。

（五）前期方案或技术参数论证。根据22号文规定，面向市场主体开展需求调查时，选择的调查对象一般不少于3个，并应当具有代表性。论证的内容主要针对采购文件中供应商资格条件、评审办法、用户需求、合同条款、供应商须知等部分，从严谨性、清晰性、简洁度、公平性、完整性等方面对其进行论证。根据采购人主体内控的要求，论证结果应当做到公开、公平、公正，建议参与报价的供应商数量大于3家，根据我单位参与以往政府采购监督检查的经验，3家供应商报价的项目为重点审查或审计的项目。同时在公示环节，加大透明度，对专家论证结果进行公示（意向公开），特别是对重大采购需求专家论证结果予以公示，是加大政府采购透明度、维护政府采购权威性的有力举措。

（六）采购人应当增加采购文件等文件审核确认环节。采购人对采购代理机构编写的采购文件（包括各类采购文件、竞争性谈判文件、竞争性磋商文件、询价通知书、单一来源采购文件、修改或澄清公告等）进行审核确认，不符合要求的，要求代理机构进行整改。近年来，中国政府采购网发布的质疑投诉处理公告中，评审因素细化量化因素情形投诉质疑投诉较多。根据87号令要求，政府采购项目评分办法，评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。不得将服务满意程度、市场认可度、占有率、产品稳定性、先进性及优、良、中、差等没有具体明确判断标准的表述作为评审因素。同时，根据项目特点，依法贯彻落实政府采购政策功能，支持中小微企业、残疾人企业，支持节能产品、环境标志产品等。

（七）组织或参与开评标活动。采购人应当指派熟悉政府采购项目的人员作为采购人代表，参加评标委员会、谈判小组、磋商小组、询价小组、协商小组等，出具采购人代表授权委托书并明确授权范围，采购人代表可在评审现场向其他评审专家简要介绍采购需求，但不得作倾向性、误导性的解释或者说明，严格遵守政府采购评审工作纪律。

（八）确认中标（成交）结果并按时签订合同。采购人应当根据政府采购时限要求，在规定的时间内签订合同并在相应政府采购网站上进行公示。采购人不得违法改变中标（成交）结果，不得向中标（成交）供应商提出任何不合理的要求作为签订合同的条件。政府采购合同的履行情况、争议处置及违约责任追究等适用《民法典》的相关规定。

（九）加强组织履约验收并按合同约定付款。当合同履行达到验收条件时，应当按规定组织验收，并要求相关部门参与：采购人使用部门、供应商、验收小组等人员。供应商向采购人发出项目验收建议，采购人应当自收到建议之日启动项目验收，并通知供应商，采购人应根据合同约定及验收情况，及时向中标（成交）供应商支付采购资金。严格执行在政府采购合同中约定预付款制度，对于满足合同约定支付条件的，采购人资金支付时间限定在收到发票后及时付款。

（十）对供应商提出的询问或质疑进行调查并答复。目前质疑投诉方式、形式多样化，如匿名举报、拨打12345投诉、检举，向纪委等相关监督部门反映情况。质疑的内容多样：主要为采购文件技术参数、中标（成交）供应商不能满足采购人使用需求、最低价不中标等情形。采购人应当重视供应商提出的询问或质疑，在充分调查研究的基础上，对被询问、质疑事项存在或者可能存在违法违规、不合理情形的，应当及时自行纠正并书面答复，对于被询问、质疑事项未违反法律法规的，应在书面答复中说明具体理由和依据。避免因质疑、投诉问题影响政府采购的时效性。

（十一）配合财政部门开展投诉处理或监督检查调查。财政部门依法开展投诉调查或实施监督检查时，以书面审查为主。采购人应根据财政部门要求给予积极配合，协助做好调查取证工作，并对提供资料的真实性、完整性负责。

（十二）做好政府采购信息公开工作。根据政府采购信息公开的要求，采购人应依法在“中国政府采购网”及地方财政部门等指定媒体发布采购公告、修改或澄清公告、中标（成交）结果公告、政府采购合同公告等，以上公告的发布工作可委托采购代理机构办理。采购人应在本单位或上级主管部门的门户网站开设“政府采购专栏”，及时发布采购公告与中标（成交）结果公告，政府采购合同、履约验收结果、公共服务项目需求标准向社会公众征求意见等公告内容。

（十三）制定完善的政府采购内控制度。随着国家对放管服政策的执行，政府采购程序往时候监督的程序发展，采购人应当按照《财政部关于印发<行政事业单位内部控制规范（试行）>的通知》（财会〔2012〕21号）、《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号）精神，以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线，制定本单位政府采购内部控制管理制度，规范本单位内部政府采购工作的组织领导、职责分工、建章立制、程序规范、技术保障、运行监督等。采购人应当在使用财政性资金开展政府采购活动，以及对外签订政府采购合同的过程中，贯彻落实“三重一大”制度，依照相关规定明确实施合法性审查、公平竞争审查的事项范围。

（十四）建立完整的政府采购档案。根据政府采购法律法规的规定，政府采购档案要求保存15年。在采购代理机构保管政府采购档案的同时，采购人也同步保管采购项目档案，保管期15年，随着电子政务化办公流程发展，可采用电子档案形式保存，也可采用纸质档案，避免因监督部门或主管部门检查审计等无法查询档案的情形。采购人的政府采购档案应至少包括政府采购计划备案表、采购文件、评审报告、中标（成交）供应商的投标（响应）文件、履约验收书等，与质疑或投诉有关的资料、单位内部开展需求调研资料、相关事项集体决策与内部审查材料等也应一并归档保管。

（一）需求论证机制的必要性。采购人的主体责任是确定采购需求。采购需求是指采购人对拟采购的货物、服务的技术、规格和性能、功能以及质量要求等。根据22号文的规定，项目委托前，各采购人应当对采购标的的市场技术服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，根据调查情况、资产配置标准等科学合理确定技术需求。需要特别注意的是，采购需求的设置不能有指向性、倾向性，采购需求的设置要做到合规、完整、明确。此外，国务院已明确取消的行政审批和行政许可资质，不得设为资格条件或评分因素。从现实和长远发展来看，建立采购需求专家论证机制，不仅可以弥补现行体制的不足，也能更好地适应发展的需要，使政府采购进一步规范化。

（二）需求论证内容的多样性。通过分析各地市财政部门政府采购目录政府采购，政府采购目录涵盖机关、团体和事业单位用财政性资金采购的货物、工程和服务，其内容丰富多样；而且随着政府公共财政政策的进一步实施，采购项目的品种将日益增多，由于科技的发展，产品技术更新换代也在进一步加快，尤其是在信息科技、生物工程领域更是如此的产生。因此，政府采购需求的提出需要通过专家论证，以提高政府采购的效率及财政资金的使用效益。

（三）需求论证内容的必要性。随着政府采购相关法律法规、政策逐步健全。从政府采购的发展趋势看，政府采购所涉及的政策、法律、法规越来越多，供应商依法维权的意识也越来越强。这就要求政府采购一定要依法办事，实现公开、公正、公平。论证由与采购项目无直接利益关系的专家来进行，其结论更有可能满足客观、公正的要求。

（四）需求论证的主要内容。论证的内容主要针对采购文件中供应商条件、评审办法、用户需求、合同条款、供应商须知等部分，从严谨性、清晰性、简洁度、公平性、完整性等方面对其进行论证。由采购人自行组织或委托相关行业成立专家小组进行论证。主要从技术角度对项目进行论证，如项目所采用技术的先进性、成熟程度，同类技术在项目实施上的对比，性价比，对现有设备及数据的兼容性等。在采购需求基本确立、采购文件初步完成后，预留时间，必要时征求供应商的建议，以进一步完善采购文件。

（一）采购人应当履行主体责任

1.建议强化单位组织领导责任。健全完善政府采购的组织领导机制，成立单位政府采购工作领导小组。领导小组应统筹规划年度及中长期采购计划，建立健全本单位内部控制管理机制，严格执行岗位分离、轮岗交流等制度，做好政府采购内部控制管理各项工作，协调单位内部相关部门的分工配合，监督采购活动开展情况，组织开展采购结果的绩效评价与相关考核工作。

2.加快制度建立。优化流程，加强对政府采购活动的流程控制，突出重点，确保政府采购项目规范运行。采购人应当制定内部控制管理措施，包含但不限于政府采购预算、采购代理机构选择、采购方式确定、采购需求调研、信息公开、合同签订、履约验收、重大事项决策、内部监督等重点环节，并以审计、巡察中发现的问题为重点，将政府采购的主体责任分解落实到人，建立考核追责机制。通过“制度管人、制度管事”方式规范单位的政府采购行为，遏制采购活动中发生违法违规违纪问题，杜绝暗箱操作、恶意串通等不正当利益输送现象，严防黑恶势力对政府采购领域的渗透提高政府采购效率与质量。

3.加强相关法律法规学习。作为采购主体，各采购人的主要负责人及其他相关人员应深入学习政府采购法律法规或借助采购人相关法律服务机构制度流程，切实提升法制观念，依法依规组织开展政府采购活动，切实防控政府采购执行过程中的法律风险，维护国家利益、社会公共利益以及自身合法权益。

4.加强保密管理。采购人应当对政府采购项目前期预算制定、需求论证、开评标过程进行严格保密，尤其是涉密政府采购项目，采购人应当与相关供应商或者采购中介机构签订保密协议或者在合同中设定保密条款。通过采取签订保密协议、限制接触等必要措施，确保相关工作在严格保密的情况下进行。

5.配合主管部门监管。采购人加强与同行业、行业相关主管部门的交流，及时汇总政府采购工作情况，主动接受行业主管部门的政府采购监督管理，参与行业主管部门牵头组织的行业标准化建设、进口产品集中论证等工作。

（二）推进采购监管体系建立，强化财政等部门监管责任

1.建立绩效管理考核体系，增强审计，降低风险。随着财政部门将政府采购预算执行情况、政府采购流程、合同履约等情形纳入各级机关部门绩效管理考核评价范围，发挥内部审计、纪检监察等监督机构的监督作用，加强对采购执行和监管工作的常规审计和专项审计、有效分析、预判、管理、处置风险。

2.加强供应商诚信体系建设。在信用管理方面，加强对供应商合同履约、验收等情况监督，并如实记录，对于不能诚信履约行为可向上级主管部门反映。

3.完善监督管理机制。建立内部控制管理的激励约束机制，将内部控制制度的建设和执行情况纳入绩效考核体系，将日常评价与重点监督、内部分析和外部评价相结合，定期对内部控制的有效性进行总结，加强评估结果应用，不断改进内部控制管理体系。

作者单位：海逸恒安项目管理有限公司