《中华人民共和国政府采购法》第四十一条对履约验收作了极其概括和原则的规定，有两个方面内容，一是采购人和采购代理机构负责组织对供应商履约的验收，二是对于大型、复杂项目应当邀请质量检测机构参加验收工作。

政府采购法实施后，实践中存在重采购立项和采购过程、轻合同验收、重资金的申请和支付、轻采购结果评价的现象，造成采购达不到逾期效果，甚至出现假货和盗版。《<中华人民共和国政府采购法实施条例>释义》指出，“十多年来的政府采购改革实践表明，要真正发挥政府采购制度功能作用，遏制并逐步解决上述问题（验收缺位导致的事件），仅靠不断强化采购程序监管是不够的，必须强化和完善制定采购需求、履约验收等相关制度”。

2013年，中共中央和国务院颁行的《党政机关厉行节约反对浪费条例》（中发【2013】13号）第十二条规定：“党政机关应当按照政府采购合同规定的采购需求组织验收。政府采购监督管理部门应当逐步建立政府采购结果评价制度，对政府采购的资金节约、政策效能、透明程度以及专业化水平进行综合、客观评价。”随后，国务院在《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十五条增加了对履约验收工作的相关规定，大概有三个方面内容：验收依据、验收书内容、公共服务项目验收时应邀请服务对象参与并公告验收结果。同时，《中华人民共和国政府采购法实施条例》在法律责任中将“将政府采购合同转包”“提供假冒伪劣产品”和“擅自变更、中止或终止政府采购合同”增列为供应商违法行为，予以行政处罚。

2016年，财政部颁行《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库【2016】205号）（以下简称《指导意见》），该文件指出：“严格规范开展履约验收是加强政府采购结果管理的重要举措，是保证采购质量、开展绩效评价、形成闭环管理的重要环节，对实现采购与预算、资产及财务等管理工作协调联动具有重要意义。”《指导意见》从五个方面对履约验收进行严格规范：采购人应当依法组织履约验收工作；完整细化编制预算方案；完善验收方式；严格按照采购合同开展履约验收；严格落实履约验收责任。

《指导意见》颁行前后，广西壮族自治区、山东省、辽宁省、长沙市、杭州市等地财政部门制定了政府采购履约验收的规范性文件。这些文件对履约验收的目的、原则、主体、职责、程序、监督检查和法律责任作了具体的规定。地方的规定及实践活动，对于在细节方面建构和完善政府采购履约制度提供了经验。

2020年末，《政府采购法》修订草案的公开征求意见稿中专设履约验收的章节，对分类验收、验收方案与质量标准、验收人员、验收报告、验收结果等事项进行了规定。目前，根据政府采购法律法规和《指导意见》的规定，参考各地的相关规定，政府采购履约验收工作建章立制的条件基本成熟。本文拟对履约验收制度进行系统性的阐述，供实践中参考使用。

强化采购人主体责任，明确采购主体职责，是中央对政府采购制度改革的基本要求。《指导意见》明确规定了强化采购人对履约验收的主体责任，采购人应当切实做好履约验收工作，完善内部机制、强化内部监督、细化内部流程，把履约验收嵌入本单位内部管理流程，加强相关工作的组织、人员和经费保障。

（一）制定验收方案

《指导意见》规定，采购人或其委托的采购代理机构应当根据项目特点制定验收方案。履约验收方案应当在采购合同中约定。履约验收方案要明确履约验收的主体、时间、方式、程序、内容和验收标准等事项。

（二）组织验收小组

采购人应当及时组织履约验收工作，根据采购项目的具体情况，自行组织验收或者委托采购代理机构验收。委托采购代理机构组织验收的，采购人应当将委托事项在委托代理协议中予以明确，但不得因委托而转移或者免除采购人项目验收的主体责任。采购人委托采购代理机构进行履约验收的，应当对验收结果进行书面确认。采购代理机构应当在委托代理协议范围内，协助采购人组织项目验收工作，协调解决项目验收中出现的问题，及时向采购人反映履约异常情形及供应商违约失信行为等。

采购人或者委托的采购代理机构应当成立验收小组负责实施履约验收工作。验收小组应由三人以上单数人员组成，并明确主要负责人员。验收小组至少包含1名采购人的采购需求制定人员。

（三）出具验收书

采购人应当对验收小组出具的验收意见进行确认，并形成项目验收书。验收小组成员意见存在分歧的，采购人应当对异议事项进行复核，妥善处置。

项目验收合格应作为政府采购项目财政性资金支付的必备条件。验收不合格的，可以按照政府采购合同的规定采取提醒、扣除保证金、不予支付款项资金等方式予以处理。

（四）依法依约追究供应商的违约责任

在验收中发现供应商未按照合同履约的，具备限期整改条件的，采购人应当要求供应商限期整改，整改期满后重新验收。不具备整改条件或供应商未按要求整改的，采购人应当依法追究供应商的违约责任并根据生效的司法裁判文书支付资金。

发现供应商违约的，采购人应当依法及时追究供应商违约责任。与此相应，对于供应商违约行为不予追究违约责任的，应按违法违纪处理。

（五）建立供应商黑名单制度

为了净化采购市场，促进供应商诚信经营，除了加重供应商违约的行政责任、民事责任以外，还可以采取将其逐出政府采购市场的手段。部分省、市的规定中已经包含了将违约供应商纳入不良信用名单的做法。《政府采购法》修订稿中也出现了由采购人制定供应商黑名单的规定。从实际操作的角度来看，由较高层级的财政部门建立供应商黑名单是切实可行的。

（一）设计清晰的履约验收流程

1.供应商提出验收建议

合同履行达到验收条件时，供应商向采购人发出项目验收建议。供应商应当提供技术资料、合格证明以及验收所必须具备的其他材料，协助采购人或者其委托的采购代理机构开展验收。

2.采购人启动验收

采购人应当自收到验收建议之日起五个工作日内启动项目验收，并通知供应商。对于技术复杂、专业性强或者涉及重大民生、金额较大的政府采购项目，验收准备时间可适当延长。服务类项目需要进行经常性检查的，采购人应当在采购合同签订后启动项目验收。

在分段验收环节结束以前，供应商应当通知采购人或其委托的采购代理机构。采购人或其委托的采购代理机构应当及时查验，未及时查验的，供应商可以顺延项目交付日期，并有权要求赔偿停工、窝工等损失。

3.验收小组进行检验、检测，制作验收书

验收小组完成验收工作后，应当出具验收意见，并将其他参与主体的意见汇总后交采购人。采购人应当对验收小组出具的验收意见进行确认，并形成项目验收书。

（二）明确履约验收参与主体的参与程序和职责

1.实际使用人参与验收

对于采购人和使用人分离的采购项目，采购人或者委托的采购代理机构应当邀请实际使用人参与验收。政府向社会公众提供的公共服务项目，采购人或者委托的采购代理机构在验收时应当邀请服务对象参与，且验收结果应当向社会公布。

2.第三方机构、专家或供应商参与验收

采购人或者委托的采购代理机构可以邀请参加本项目的第三方专业机构、专家或参加本项目的其他供应商参与验收。在本项目采购过程中，监管部门受理过投诉且投诉事项与履约验收相关的，采购人或者委托的采购代理机构原则上应当邀请投诉的供应商参与验收；如不邀请，应当在验收书中说明理由。

3.专业检测或评估机构参与验收

涉及重大民生、金额较大或者技术复杂的政府采购项目，应当聘请国家认可的检测机构或者评估机构等参与验收。

（三）规定履约验收的方式、方法

履约验收方法主要包括全部查验核对和抽查核对。

1.货物类项目的验收

其内容包括：认真检查外包装是否完好无损；核对品牌、规格、型号、配置、配置零部件编号、制造商名称、数量、价格；检查是否有检验证、合格证、保修证、说明书及原始装箱配置清单并加盖制造商供货专用章；属于进口设备，需提供报关清单；复杂设备应当包括出厂及到货检验、安装和调试检验及相关伴随服务检验等；核实供应商售后服务、安全标准的合同约定内容；需现场进行安装调试的，检验设备运行状况。对于技术繁杂、社会影响较大的货物项目，采购人或者采购代理机构可以根据需要设置出厂检验、到货检验、安装调试检验、配套服务检验等多重验收环节。

2.服务类项目的验收

其内容包括服务对象覆盖面、服务事项满意度、服务承诺实现程度和稳定性等。采购人或者委托的采购代理机构可以按照合同约定，根据项目特点对服务期内的服务实施情况进行分期考核，结合考核情况和服务效果进行验收。

（四）完整细化编制验收方案

项目验收应当是完整具体的实质性验收，对验收范围、验收标准进行概括式的规定，探索对具体采购品目的标准化验收方案。

一是项目验收范围应当完整，与采购合同一致，包括合同标的的每一组成部分及其规定的技术、服务、安全标准等，不得省略、遗漏和缺失，也不得擅自扩大范围。

二是项目验收内容应当具体，形成详细的验收清单，客观反映货物供给和服务承接完结情况。

三是项目验收方式应当符合项目特点，对一次性整体验收不能反映履约情况的项目，应当采取分段验收方式，科学设置分段节点，分别制定验收方案并实施验收。

四是项目验收标准应当符合采购合同约定，未进行相应约定的，应当符合国家强制性规定、政策要求、安全标准、行业或企业有关标准等。

五是项目验收意见应当客观真实。验收小组成员意见不一致时，按照少数服从多数的原则作出验收意见。对验收意见有异议的，应当在验收意见上签署不同意见并说明理由，否则视为同意验收意见。

在条件允许的情况下，财政部门可以按政府采购品目，分别制定相应的标准化验收方案，供采购人在履约验收时使用。

（五）探索合同变更的操作程序

《政府采购法》对政府采购合同当事人变更、中止、终止合同采取禁止性的规定。但其文字表述包括“不得擅自”的内容。实践中，常有供应商提出变更履行合同的意愿，但囿于法律的禁止性规定而被不作区分地一概禁止。其后果往往直接影响采购效率，导致采购需求无法及时得到满足。而迫于采购任务急需完成，又导致采购人不得不对供应商采取的变更履行行为予以默认。对于学校、医院、体育场馆等提供公众服务且具有严格时间要求的采购项目，必须提供可以进行采购合同变更的操作方案。

对此，可以通过设定条件和规范程序的方式解决政府采购合同变更问题。首先，供应商要求变更合同必须具有正当理由；其次，合同变更不得影响采购需求的实现；再次，合同变更不得低于原有的合同条件。同时，为了保证在程序上合同变更与采购合同订立程序相似，应当引入专家评审制度。基于这些要求，可以设计以下程序。

一是供应商确有正当理由需变更合同时，应以书面形式向采购人或者委托的代理机构提出变更采购合同的申请。

二是采购人应组织专家评审委员会对供应商的变更申请进行审查。组织专家评审委员会的，应由采购人或者委托的代理机构在政府采购专家库中抽选三名以上的单数的专家，其中至少包括一名法律专家。评审专家的抽取与使用参照《政府采购评审专家管理办法》的规定办理。

三是专家评审委员会应根据本项目的采购文件、投标（响应文件）、采购合同和供应商的变更申请对供应商的变更申请进行审查。经审查，供应商申请变更合同的理由正当，并且相较于合同有关约定，供应商所提供的货物和服务在使用功能和标准上得到提升或者是属于技术更新换代产品的，在不影响、不降低整个项目的运行质量和功能以及不提高合同金额的前提下，专家评审委员会可以通过供应商的变更申请并提供合同内容变更的具体建议。采购人和供应商可以参考专家审查委员会的意见和建议对采购合同进行变更，并将相关资料报财政部门。

四是专家审查委员会的审查费用由申请变更的供应商支付，费用参照政府采购项目评审专家劳务报酬标准确定。

（一）明确财政部门对政府采购合同履约的监管职责

财政部门依法履行对政府采购履约验收活动的监督管理职责，建立完善的履约验收监管体系，督导采购人严格履行验收义务，适时开展专项检查。

（二）明确财政部门的监管方式

监督检查的内容包括：是否制定政府采购项目履约验收内部控制管理制度，是否履行了项目验收义务，项目验收程序是否规范，验收方对于验收过程中发现的问题是否及时报告并依法依约处理等。

对于供应商在履约过程中出现违法、违约情况的，除了按照法律、法规的规定追求其法律责任以外，财政部门应当对供应商采取增加检查的数量和频次、纳入不良信用名单等措施，从而增加供应商的违法成本，预防和减少供应商违约。

（三）财政部门中各机构的管理工作协调联动

政府采购的监管工作涉及财政部门的预算、采购、支付、资产、绩效机构。采购需求确定后批准采购预算；采购合同履行完毕后按约支付资金；货物类采购合同履行完毕后按实进行资产登记；采购合同履行完毕进行绩效评价。该工作由财政部门分工完成，构成完整的监管链条。以货物类项目为例，前道的预算审批、过程中的采购监管以及后道的资金支付、资产登记、绩效评估所针对的标的物应该保持一致。对此，应当建立财政部门内部协调联动机制，特别是可以采取融入办公系统的方式保证监管链条的完整性。

（四）探索财政部门与其他监管部门联动机制

《政府采购法》规定的监管部门，除了财政部门为主外，还包括监察机关、审计机关和市场监管部门、公安部门。为全方位加强履约验收监管工作，财政部门应当与这些监管部门建立信息沟通机制，及时将采购人、供应商等违法违约的情形通报相关部门；也可以尝试与相关部门建立例会制度、共同执法制度等。